La transparence dans les marchés publics : un instrument de lutte contre la corruption et de promotion de la bonne gouvernance économique

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Résumé : Les marchés publics, de par leur enjeu économique, représentent un pilier important pour la mise en œuvre des politiques de développement. Toutefois, les contrats publics sont très vulnérables à la corruption. Pour éradiquer ce fléau, beaucoup préconisent le respect du principe de la transparence dans les marchés publics. Cet article se veut une analyse du principe de la transparence dans le système de passation des marchés publics en Haïti.


Mots clés : Transparence, concurrence, intégrité, droit de recours, corruption, marchés publics.

Introduction


L’Etat haïtien conclu régulièrement des contrats administratifs écrits, à titre onéreux avec des personnes physiques ou morales, en vue de répondre à ses besoins en matière de fournitures, services ou travaux. Les flux financiers consacrés à l’octroi, la gestion et le suivi des marchés publics haïtiens représentent une part importante des dépenses publiques, d’une part et du Produit Intérieur Brut, d’autre part. A titre d’exemple, le budget national pour l’exercice fiscal 2020-2021 représente une enveloppe de deux cent cinquante-quatre milliard sept cent quatre million de gourdes (254,704,000,000), de ce montant trente-trois milliard cinq cent soixante-onze million sept cent soixante-quatre mille huit cent vingt-six gourdes (33,571,764,826) sont alloués à l’acquisition de biens et de services (République d’Haïti, 2020). Soit, à de potentielles commandes publiques. L’importance économique des contrats publics représente un enjeu capital pour la mise en œuvre des outils et des moyens permettant d’atteindre des objectifs sectoriels de l’Etat haïtien en matière de santé, éducation, agriculture, infrastructures et autres. Dans ce cas, la gestion efficiente et efficace de ces ressources s’impose comme un pilier majeur de croissance économique et de développement national.

Néanmoins, les marchés publics sont très vulnérables à la corruption en raison d’une série de facteurs liés, entre autres, à la complexité et à la durée des procédures de passation (OCDE, 2007). En général, la corruption dans le système de passation des marchés publics se manifestent sous forme de détournements de fonds, trafics d’influence, conflits d’intérêt, favoritisme, surfacturation, contrats non exécutés, pots-de-vin, passations illégales de marché public. Ces actes de corruption ont non seulement des conséquences majeures sur l’économie nationale mais, ils favorisent aussi la méfiance de l’ensemble des citoyens à l’égard des dirigeants et des institutions publiques.

Pour lutter contre la corruption, la transparence figure parmi les mesures les plus essentielles qui ont été recommandées et mises en place par des autorités gouvernementales. En effet, selon l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (2016), la transparence est un des instruments fondamentaux de prévention de la corruption et de promotion de la bonne gouvernance et la responsabilisation dans les marchés publics. En Haïti, au regard de l’article premier de la loi du 10 juin 2009, fixant les règles générales relatives aux Marchés Publics et aux Conventions de Concession d’Ouvrage de Service Public, la transparence se conjugue avec l’égalité des traitements, le libre accès à la commande publique, le respect de l’éthique et l’efficacité des dépenses publiques comme les principes fondamentaux dont est soumise la passation des marchés publics (République d’Haïti, 2009).

Cependant, dans la pratique, la transparence est souvent assimilée à une simple publication d’informations et elle est, parfois, peu ou prou appliquée dans les processus de passation des marchés publics. Ajoutée à cela, la faible disponibilité et d’accessibilité des données actualisées sur les dépenses publiques notamment les dépenses relatives aux contrats publics. Ainsi, le rôle de la transparence dans la lutte contre la corruption et par ricochet dans la promotion de la bonne gouvernance économique est souvent négligé. Comme corollaire, on assiste, entre autres, à la faible implication de la société civile, des citoyens dans la lutte contre la corruption. Ces constats soulèvent des questions pertinentes sur ce sujet : Qu’est-ce que la transparence ? Dans quelles mesures permet-elle de lutter contre la corruption ? Sur quoi se fonde le principe de la transparence dans les marchés publics ?
Dans le but d’apporter des éléments de réponse à ces questions, nous aborderons en premier lieu, la transparence comme un principe fondé sur un système d’information performant. La transparence est intimement associée à d’autres éléments clés dans les marchés publics comme la concurrence, l’intégrité et le droit de recours. Ainsi, préconiser le principe de la transparence dans la lutte contre la corruption, c’est préconisé également le respect de ces mesures essentielles susmentionnées. De ce fait, il nous parait nécessaire de présenter, en deuxième lieu, le domaine d’application de ces principes (la concurrence, l’intégrité et le droit de recours) dans le système de passation des marchés publics, tout en essayant de souligner leur lien avec la transparence. La participation citoyenne, de la société civile dans la lutte contre la corruption se revêt d’un apport considérable. A cet effet, nous nous proposons d’analyser succinctement en dernier lieu, la transparence dans les marchés publics comme un outil de contrôle des dépenses publiques par la population. Par ailleurs, compte tenu du fait que la passation et la gestion des marchés publics dans le pays sont régies par un cadre réglementaire et légal, nous nous en référons en grande partie.

La transparence : Un système d’information performant


La transparence dans les marchés publics peut se considérer comme un accès complet à toutes les informations relatives aux marchés publics : publicités ou avis publics des appels d’offres, lois et règlements sur le système de passation des marchés publics, dossiers d’appels d’offres, projets de marchés et leurs modes de passation, rapports, etc… La transparence, compte tenu de son rôle prépondérant dans le système de passation des marchés publics, doit s’appliquer dans toute son intégralité. En ce sens, la Commission Nationale des Marchés Publics, comme organe normatif de régulation et de contrôle du système de passation des marchés publics dans le pays, a pour attribution de produire, traiter et diffuser des informations et/ou données (actualisées) accessibles à tous sur les marchés publics (République d’Haïti, 2009a : article 9 & article 10). Mais, comment la transparence s’applique-t-elle dans les marchés publics ?

La Charte d’Ethique applicable aux acteurs des marchés publics et des conventions de concession d’ouvrage de service public, sanctionnée par le décret du 9 janvier 2013, fait obligation à la personne responsable du marché ou à l’autorité contractante de mettre en place un système de communication et de publicités performant sur les marchés publics. En effet, les informations nécessaires doivent être facilement disponibles et accessibles à temps utile pour tout candidat intéressé afin de formuler leurs offres ou de présenter leurs candidatures (République d’Haïti, 2013: article 1-article 4). La publication de toutes les informations jugées utiles doivent se réaliser tout au long du cycle de passation des marchés, c’est-à-dire depuis l’appel d’offres jusqu’à l’adjudication du contrat.

A cet effet, pour les avis d’appel d’offres de portée nationale, ces derniers et les avis généraux de passation des marchés doivent être publiés dans un quotidien national et/ou un journal local à grand tirage, à la radio, par voie d’affichage si nécessaire et sur des supports électroniques dont le site web de l’autorité contractante et le Journal électronique de la Commission Nationale des Marchés Publics. Pour ceux de portée internationale, les avis d’appels publics à la concurrence doivent être publiés dans un journal à large diffusion. En outre, à l’heure du numérique, les Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication comme moyens de diffusion des informations peuvent être un recours, si c’est nécessaire (République d’Haïti, 2009b : article 66 – article 69 ; République d’Haïti, 2009a: article 39 – article 40-1).

Qui plus est, le dossier d’appel d’offres, quelle que soit la procédure choisie, doit contenir toutes les informations et pièces nécessaires aux soumissionnaires : Documents relatifs aux conditions de l’appel d’offres, les pièces constitutives du futur marché et les autres informations que peuvent fournir l’autorité contractante afin de faciliter l’établissement des offres par les soumissionnaires (République d’Haïti, 2009b: article 70).

Et, à la fin du cycle de passation, les informations concernant les résultats des appels d’offres doivent être connues de tous les soumissionnaires. Pour les procédures d’appel d’offres ouvert avec pré-qualification, les candidats non retenus sont informés par lettre des résultats du dépouillement des demandes de pré-qualification. De plus, ils peuvent faire la demande des motifs du rejet de leur candidature à la personne responsable du marché. Ceux qui sont pré-qualifiés sont adressés par écrit un dossier d’appel d’offres et une invitation à remettre leurs offres (République d’Haïti, 2009a : article 31, article 31-1 & article 60).

En revanche, en dépit que la transparence se base sur l’information, les informations fournies ne doivent pas nuire à la concurrence saine et parfaite. Ainsi, une véritable transparence ne peut pas se réaliser sans les autres mesures que sont la concurrence, l’intégrité et le droit de recours.

La transparence : une mesure intimement liée à la concurrence, l’intégrité et le droit de recours

La transparence s’articule également autour du respect de la concurrence pure et parfaite dans les marchés publics. Ce qui signifie, un accès équitable à tous les candidats d’être attributaire d’un marché. En ce sens, la commande publique est attribuée par la personne responsable du marché, à travers une procédure caractérisée par l’appel à la concurrence et l’absence de toutes négociations, au candidat possédant les qualités pour être éligible à participer au marché et qui présente l’offre conforme. Cette offre est évaluée la mieux-disante sur des critères objectifs, compréhensibles de tous, quantifiés en termes monétaires et connus des candidats avant le dépôt de leurs offres (République d’Haïti, 2009a : article 28 ; République d’Haïti, 2009b : article 77).

Ainsi, il s’avère nécessaire de jeter un regard sur les procédures de passation des marchés publics. En fait, dans le système haïtien de passation des marchés publics, on distingue trois (3) procédures : Les procédures générales (appel d’offres ouvert avec ou sans pré-qualification), les procédures exceptionnelles (appel d’offres restreint et le gré à gré ou par l’entente directe) et les procédures spécifiques (marché de prestations intellectuelles, marché à commandes et le marché de clientèle (République d’Haïti, 2009a : Chapitre II- Section 2, Section 3 & Section 4). Nous mettons l’accent sur les deux premières.

Pour les procédures générales, l’appel d’offres est dit ouvert lorsque tout candidat éligible peut soumettre une offre. L’appel d’offres ouvert peut précéder d’une phase de pré-qualification si les besoins en travaux, services, ou fournitures requièrent une spécification technique. L’appel d’offres peut également se réaliser en deux (2) étapes. Dans la première étape, les candidats sont invités à soumettre des propositions techniques sans indication de prix et dans la deuxième étape, les soumissionnaires retenus sont invités à remettre des propositions techniques assorties de prix. Quant aux procédures exceptionnelles, l’appel d’offres est dit restreint lorsque seuls les candidats invités directement par l’autorité contractante peuvent soumettre une offre. Le marché est dit de gré à gré ou par entente directe lorsque, d’après la loi du 10 juin 2009, article 34, « l’autorité contractante engage, sans appel à la concurrence, les discussions qui lui paraissent utiles » avec une personne physique ou morale identifiée à l’avance.

De ce fait, la passation de marché de gré à gré ou par entente directe se réalisant sans appel à la concurrence est une exception qui ne peut être acceptée selon seulement quatre (4) conditions prévues par ladite loi (République d’Haïti, 2009a : article 34-1). En matière de passation des marchés publics, l’appel d’offres ouvert est la règle (République d’Haïti, 2009a : article 29-1). Par conséquent, les autorités contractantes doivent se limiter à se recourir aux procédures de gré à gré ou par entente directe.

Par ailleurs, parler de la concurrence revient à dire « les chances égales à tous les candidats d’être attributaire du marché ». Donc, la législation sur les marchés publics oblige la personne responsable du marché de procéder à un traitement équitable des dossiers des candidats, autrement dit de ne pas favoriser un soumissionnaire au détriment d’un autre. En ce sens, à chaque processus de passation de marché, il est mis en place par l’autorité contractante, dans la transparence, en conformité à la loi, d’un Comité d’ouverture des plis et d’évaluation des offres (République d’Haïti, 2009b: article 35 – article 42).

De surcroît, pour garantir l’impartialité et la transparence, les plis, reçus avant le délai fixé de dépôts des offres, sont ouverts en séance publique à la date indiquée en présence des soumissionnaires ou de leurs représentants qui signeront un registre attestant leur présence. Lors de cette ouverture, les informations jugées utiles par l’autorité contractante dont le nom de chaque soumissionnaire, le montant de chaque offre, sont lues à haute voix. A la fin de ce processus, les membres du comité d’ouverture et d’évaluation des offres et les soumissionnaires ou leurs représentants présents contresignent un procès-verbal où sont consignées lesdites informations. Les soumissionnaires ou leurs représentants reçoivent chacun une copie (République d’Haïti, 2009b: article 90- article 91-1).

Il faut dire que la libre concurrence, par quiconque, ne doit pas être entravée. L’autorité contractante a pour obligation d’éviter l’intervention des autorités publiques supérieures et de toute autre personne non reconnue par la réglementation dans les procédures de marchés publics et s’abstenir d’influencer les décisions des acteurs par son implication dans les opérations. Quant au soumissionnaire, il doit faire preuve d’une grande loyauté en évitant tous les crimes et les délits pouvant nuire la concurrence (République d’Haïti, 2013 : article 6 & article 7).

Parallèlement à la concurrence pure et parfaite, la transparence est aussi liée à l’intégrité et au respect de l’exercice du droit de recours par une partie qui s’estime lésée. En effet, l’intégrité « désigne le respect des normes éthiques et des valeurs morales d’honnêteté, de professionnalisme et de droiture, et constitue une pierre angulaire pour garantir l’équité, la non-discrimination et la conformité dans le processus de passation des marchés publics » (OCDE, 2016 : 10). En ce sens, la charte d’éthique citée ci-dessus, fait l’obligation aux autorités contractantes et aux soumissionnaires de développer une culture d’intégrité dans les processus de passation des marchés publics. Alors, les agents de l’administration publique nationale ne doivent jamais échanger leurs services contre des gains en espèce ou en nature en conséquence. Ils doivent faire, entre autres, preuve d’une intégrité et d’une moralité irréprochables dans les traitements équitables des dossiers des soumissionnaires. De leur côté, les soumissionnaires ne doivent pas influencer ou tenter d’influencer les agents publics pour obtenir un marché (République d’Haïti, 2013 : article 8- article 12).

Quant au droit de recours, permettant le contrôle de l’impartialité et du respect de la conformité, en cas de non-respect des procédures établies, la personne responsable du marché ou le soumissionnaire doit utiliser les canaux de recours prévus par la réglementation relative aux marchés publics afin de régler les différends ou les litiges. Une partie qui s’estime lésée peut exercer librement son droit de recours. Cependant, les recours ne doivent pas être destinés à empêcher ou à retarder l’exécution d’un marché au détriment de l’intérêt public (République d’Haïti, 2013 : article 13).

La transparence : un outil de contrôle des dépenses publiques par la population

Il est indéniable que la transparence dans les marchés publics se base sur l’accès facile, gratuit à toutes les informations utiles et nécessaires. Mais la transparence va au-delà d’une simple publication des informations. D’une manière plus précise, la transparence dans les marchés publics désigne également une grande disponibilité et d’accessibilité des données ou rapports actualisés sur les fonds consacrés par le trésor public à des contrats publics, ainsi que sur les dépenses de ces fonds. Ce qui permet aux citoyens, à la société civile d’avoir des connaissances sur les dépenses publiques relatives aux contrats publics. Une telle connaissance qui n’est pas sans effet puisqu’elle permet à la population d’une part, de savoir comment l’argent du fonds public est dépensé et d’autre part, de bien évaluer les impacts ou l’efficacité de ces dépenses.
En outre, s’il s’avère que la société civile, les citoyens ont un rôle considérable à jouer dans la lutte contre la corruption. Il reste évident que le niveau d’implication citoyenne résulte, en partie, de la connaissance des citoyens sur la vie économique du pays. De ce fait, la transparence, c’est-à-dire l’accès facile aux données relatives à la vie économique, se révèle un instrument important dans la mesure qu’elle favorise une plus grande implication citoyenne dans la lutte contre la corruption en permettant de responsabiliser les différents acteurs. Qui plus est, une transparence véritable dans la vie économique améliore la confiance de la population à l’égard des dirigeants.

Conclusion

La corruption est un handicap majeur au développement politique, économique et social de tout pays. L’éradication de ce fléau nécessite la mise en œuvre d’une politique efficace. La transparence, en étant un des piliers importants de passation des marchés publics, se révèle d’une part, comme un instrument fondamental pouvant aider à remédier à ce phénomène et d’autre part, comme un outil de promotion de la bonne gouvernance économique. Néanmoins, elle doit s’appliquer dans toute son intégralité.

La corruption est un handicap majeur au développement politique, économique et social de tout pays. L’éradication de ce fléau nécessite la mise en œuvre d’une politique efficace. La transparence, en étant un des piliers importants de passation des marchés publics, se révèle d’une part, comme un instrument fondamental pouvant aider à remédier à ce phénomène et d’autre part, comme un outil de promotion de la bonne gouvernance économique. Néanmoins, elle doit s’appliquer dans toute son intégralité.

Par ailleurs, dans le cadre de ce texte, il était question d’aborder la transparence dans les marchés publics comme instrument de lutte contre la corruption. A noter que les contrats publics, compte tenu de leur importance pour l’administration publique, sont régis par des règlements. De ce fait, tout au long de ce texte nous avons essayé de démontrer dans quelles mesures la transparence dans les marchés publics permet de lutter contre la corruption tout en mettant un accent sur la législation les régissant. Pour ce faire, nous avons présenté d’abord ce que nous entendons par transparence et comment elle s’applique dans les marchés publics à travers la législation. Ensuite, nous avons abordé la transparence comme une articulation de trois autres piliers importants, liés entre eux, dans les marchés publics, en l’occurrence la concurrence, l’intégrité et le droit de recours. Il parait évident que l’application de ces mesures dans leur intégralité peut contribuer grandement à éradiquer le phénomène de la corruption. Enfin, en soulignant l’apport de la participation citoyenne, la société civile, dans la lutte contre la corruption, nous avons abordé succinctement la transparence comme un moyen permettant à la population d’avoir des contrôles sur les dépenses publiques spécifiquement sur les dépenses relatives aux contrats publics et par là de responsabiliser les différents acteurs.

Bibliographie Sélective


Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE). 2007. Corruption dans les marchés publics : Méthodes, Acteurs et Contre-mesures. Paris : Editions OCDE


Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE). 2016. Prévention de la corruption dans les marchés publics. Paris : Editions OCDE


REPUBLIQUE D’HAÏTI. 2009a. « Loi fixant les règles générales relatives aux Marchés Publics et aux Conventions de Concession d’Ouvrage de Service Public ». Le Moniteur 164e Année – No. 60 : 1-36.


REPUBLIQUE D’HAÏTI. 2009b. «Arrêté précisant les modalités d’application de la loi fixant les règles générales relatives aux Marchés Publics et aux Conventions de Concession d’Ouvrage de Service Public ». Le Moniteur 164e Année – Spécial No. 10 : 1-54.


REPUBLIQUE D’HAÏTI. 2012. « Arrêté fixant les seuils de passation des marchés publics et les seuils d’intervention de la Commission Nationale des Marchés Publics ». Le Moniteur 167e Année – No. 93 ; 1-4.


REPUBLIQUE D’HAÏTI. 2013. « Arrêté sanctionnant pour sortir son plein et entier effet la Charte d’Ethique applicable aux acteurs des marchés publics et des conventions de concession d’ouvrage de service public ». Le Moniteur 168e Année – No. 3 : 5-17.


REPUBLIQUE D’HAÏTI. 2020. « Décret établissant le budget général de la République d’Haïti Exercice 2020-2021 ». Le Moniteur 175e Année – Spécial No. 30 : 1-204.

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